La décision du président kényan William Ruto de durcir les règles applicables aux étrangers exerçant dans le petit commerce a dépassé les frontières du Kenya. Elle pose désormais une question fondamentale pour l’Afrique : que signifie réellement appartenir à un espace régional intégré si la liberté de franchir une frontière ne garantit pas nécessairement celle d’y gagner sa vie ?

Début septembre, William Ruto avait ordonné que les ressortissants étrangers opérant dans le colportage, les petits commerces de détail et certaines activités informelles cessent leurs activités lorsqu’ils ne disposent pas des autorisations requises.

La première échéance, fixée au 7 septembre, a provoqué une vive inquiétude parmi plusieurs communautés étrangères installées au Kenya.

À Nairobi, des centaines de Burundais se sont notamment rendus à leur ambassade pour solliciter des documents de voyage. Certains envisageaient de rentrer au Burundi, craignant des expulsions ou des violences. Des témoignages recueillis sur place faisaient également état d’un sentiment croissant d’insécurité parmi les étrangers. 

Face à cette situation, Nairobi a rectifié le tir. Le gouvernement a annoncé une période de 90 jours permettant aux étrangers exerçant des activités commerciales de régulariser leur situation en matière d’immigration, de permis de travail, d’enregistrement des entreprises et de licences avant le début d’une application plus stricte de la réglementation. 

Cette correction apaise partiellement la crise. Elle ne règle cependant pas la question politique qu’elle vient de soulever.

Entrer librement ne signifie pas commercer librement

Une distinction juridique est indispensable.

Le Protocole du marché commun de la Communauté d’Afrique de l’Est, entré en vigueur en 2010, consacre notamment la libre circulation des personnes, des travailleurs et des services ainsi que les droits de résidence et d’établissement.

Son article 7 garantit aux citoyens des États partenaires l’entrée sans visa sur le territoire des autres membres, leur circulation, leur séjour et leur sortie. L’article 10 protège parallèlement la libre circulation des travailleurs et pose un principe de non-discrimination fondée sur la nationalité en matière d’emploi, de rémunération et de conditions de travail. 

La CAE regroupe aujourd’hui huit pays : Burundi, Kenya, Ouganda, Rwanda, Tanzanie, Soudan du Sud, République démocratique du Congo et Somalie.

Mais c’est ici qu’apparaît toute la subtilité du dossier kényan.

La libre circulation ne signifie pas l’abolition de toutes les réglementations nationales applicables au travail et au commerce.

Le gouvernement kényan soutient ainsi que l’entrée sans visa ne constitue pas automatiquement un permis permettant d’exercer n’importe quelle activité économique. Le ministre du Commerce, Lee Kinyanjui, a rappelé que les étrangers doivent respecter les dispositions relatives à l’immigration, aux permis de travail et aux autorisations commerciales. 

Pour les ressortissants de la CAE, le Kenya prévoit précisément un permis de classe R, destiné aux citoyens des États membres souhaitant résider, travailler, exercer une activité professionnelle, faire du commerce ou exploiter une entreprise dans le pays. Les services kényans d’immigration confirment officiellement l’existence de cette catégorie spécifique. 

Les ressortissants de la CAE bénéficient par ailleurs de plusieurs exemptions de frais dans le système kényan d’immigration. 

Le problème n’est donc pas simplement de déterminer si un Burundais, un Congolais ou un Ougandais peut entrer au Kenya.

Il faut distinguer le droit de circuler, le droit de résider, le droit de travailler et les conditions administratives permettant d’exercer concrètement une activité commerciale.

Le véritable débat : protéger les nationaux sans fabriquer de boucs émissaires

C’est ici que l’affaire devient politique.

Le raisonnement de William Ruto repose sur une réalité sociale que beaucoup de gouvernements africains connaissent : chômage massif des jeunes, faiblesse de l’emploi formel, importance considérable du secteur informel et concurrence quotidienne pour des activités nécessitant très peu de capital.

Dans un tel contexte, le kiosque, la vente ambulante, la petite boutique ou le commerce de proximité ne sont pas des secteurs économiques marginaux. Ils constituent souvent le dernier espace accessible à une population exclue de l’emploi formel.

Le pouvoir kényan considère donc qu’une partie de cet espace économique doit être protégée au profit des citoyens.

Cette orientation se retrouve dans le débat parlementaire sur le contenu local. Un projet discuté au Kenya prévoit notamment qu’au moins 80 % des effectifs des entreprises étrangères soient kényans, avec une logique plus générale de transfert des compétences et de préférence nationale dans certains domaines. 

Sur le plan social, cette politique peut trouver une audience.

Mais elle comporte un danger considérable : faire de l’étranger africain l’explication visible de problèmes économiques dont les causes sont beaucoup plus profondes.

Le chômage, la pauvreté urbaine, le coût de la vie, la fiscalité, l’insuffisance des industries locales, le manque de financement des PME et l’incapacité des économies à absorber leur jeunesse ne peuvent raisonnablement être imputés aux vendeurs burundais, congolais, ougandais ou somaliens.

Lorsqu’une politique économique glisse de la réglementation vers la désignation d’une communauté étrangère comme concurrente indésirable, la frontière entre protectionnisme économique et xénophobie devient dangereusement étroite.

Le gouvernement kényan semble avoir lui-même mesuré ce risque puisqu’il a assuré que les menaces, le harcèlement et les violences contre les étrangers ne seraient pas tolérés. (

Aujourd’hui Nairobi, demain Kinshasa, Kampala ou Bujumbura ?

L’affaire concerne directement la République démocratique du Congo.

Depuis 2022, la RDC appartient pleinement à la Communauté d’Afrique de l’Est. Ses citoyens bénéficient donc du cadre régional de mobilité, tout comme les Kényans bénéficient des opportunités économiques offertes dans les autres pays membres.

C’est précisément pourquoi la logique de réciprocité mérite attention.

Que se passerait-il si chaque gouvernement décidait demain que certains petits métiers devaient être exclusivement réservés à ses nationaux ?

Un pays pourrait commencer par les vendeurs ambulants. Un autre poursuivrait avec les restaurants. Un troisième avec les transports. Un quatrième avec les hôtels, le commerce de gros ou certaines professions libérales.

L’intégration régionale finirait alors par exister dans les sommets diplomatiques mais beaucoup moins dans la vie économique quotidienne.

Le Kenya lui-même possède des entrepreneurs, commerçants, professionnels et entreprises actifs dans plusieurs économies d’Afrique de l’Est. Une politique interprétée comme discriminatoire envers les ressortissants des États partenaires pourrait donc susciter des mesures de réciprocité.

Et c’est là le principal danger pour la CAE : la fragmentation par petites représailles nationales successives.

Le paradoxe africain : libre-échange des marchandises, méfiance envers les Africains

Le problème dépasse largement la CAE.

L’Afrique construit la Zone de libre-échange continentale africaine, la ZLECAf, avec l’ambition de créer un immense marché continental.

Mais le continent reste très en retard sur la libre circulation des personnes.

Le Protocole de l’Union africaine relatif à la libre circulation des personnes, au droit de résidence et au droit d’établissement a été adopté en 2018. Il nécessite quinze ratifications pour entrer en vigueur. Or les documents récents de l’Union africaine continuent de faire état de seulement quatre ratifications, très loin du seuil nécessaire. 

Cette situation révèle une contradiction majeure du projet africain.

L’Afrique veut libéraliser la circulation des marchandises, des capitaux et des investissements tout en maintenant d’importants obstacles à la circulation de ses propres citoyens.

Or un marché continental ne peut être pleinement intégré si les marchandises circulent plus facilement que les entrepreneurs qui les vendent.

La leçon pour tous les Africains

L’affaire kényane devrait donc provoquer une réflexion beaucoup plus large.

Les États africains ont parfaitement le droit de réglementer le commerce, d’exiger l’enregistrement des entreprises, de lutter contre la fraude, de contrôler l’immigration irrégulière et de protéger certains intérêts économiques stratégiques.

L’intégration régionale ne signifie pas l’absence de règles.

Mais ces règles doivent être claires, prévisibles, proportionnées et non discriminatoires, particulièrement lorsqu’un État a volontairement souscrit à des engagements régionaux de libre circulation, de résidence, de travail et d’établissement.

Un commerçant étranger en situation irrégulière doit pouvoir être soumis à la loi.

Mais sa nationalité ne devrait pas transformer l’ensemble de sa communauté en suspect collectif.

C’est toute la différence entre faire respecter la réglementation et transformer l’étranger en problème politique.

Pour la CAE, l’heure de clarifier les règles

La crise de Nairobi montre également les limites d’une intégration juridique insuffisamment comprise par les populations.

Combien de Congolais savent précisément ce que leur appartenance à la CAE leur permet de faire au Kenya ?

Combien de Burundais savent qu’entrer sans visa ne signifie pas automatiquement pouvoir ouvrir une activité commerciale sans formalités ?

Et combien d’agents administratifs ou policiers appliquent exactement les mêmes règles aux frontières et dans les villes ?

La CAE doit donc aller au-delà des textes.

Elle devrait mettre à la disposition des citoyens un régime régional beaucoup plus lisible indiquant, pays par pays, les documents nécessaires pour entrer, séjourner, travailler, créer une entreprise et exercer une activité indépendante.

Sans cette clarification, la libre circulation restera vulnérable aux interprétations politiques nationales.

Une décision qui pourrait créer un précédent

La décision de William Ruto peut devenir un précédent pour l’ensemble du continent.

Si elle aboutit simplement à identifier les étrangers en situation irrégulière, à leur permettre de régulariser leurs activités et à appliquer uniformément les règles commerciales, elle restera une opération administrative relevant de la souveraineté kényane.

Mais si elle débouche sur une exclusion systématique des Africains de certains secteurs économiques en raison de leur nationalité, elle posera une question beaucoup plus grave sur la compatibilité entre protectionnisme national et intégration régionale.

Le Kenya se trouve ainsi devant une responsabilité particulière. Nairobi est l’un des grands centres économiques d’Afrique orientale et le pays figure parmi les moteurs historiques de la construction est-africaine.

Il lui appartient de démontrer qu’il est possible de protéger les intérêts économiques de ses citoyens sans affaiblir les principes d’intégration qu’il a lui-même contribué à construire.

Ce qui se joue actuellement dans les rues de Nairobi dépasse largement quelques kiosques ou vendeurs ambulants.

C’est une confrontation entre deux visions économiques de l’Afrique.

La première considère que, face au chômage et à la pauvreté, chaque État doit d’abord réserver ses opportunités à ses propres citoyens.

La seconde estime qu’un Africain doit progressivement pouvoir travailler, investir et entreprendre au-delà de sa frontière nationale dans un espace économique continental intégré.

Ces deux impératifs ne sont pas nécessairement incompatibles. Mais ils exigent des règles communes, une application équitable de la loi et surtout un refus absolu de la xénophobie.

Car l’Afrique ne pourra pas simultanément proclamer la ZLECAf, célébrer l’intégration régionale et considérer l’Africain venu du pays voisin comme une menace économique.

La véritable question posée par Nairobi est donc celle-ci : l’Afrique veut-elle seulement construire un marché commun pour ses marchandises, ou également un espace commun pour ses citoyens ?

Belo